將全球供應鏈武器化不太可能改變中國的維吾爾人權制度

主權國家對私人跨國公司海外供應鏈所採購的投入品的地理構成進行強制規定，以向外國「不良行為者」（包括政府和非國家實體）收取經濟成本，正日益成為華盛頓選擇的政策。  

這方面的最新舉措是美國於 2021 年底頒布《維吾爾族強迫勞動預防法》，旨在迫使中國領導人不得參與廣泛報道的反人類罪，並可能對維吾爾族人和其他主要群體實施種族滅絕。該國西北部新疆地區的穆斯林民族。 世界各地許多新聞媒體報道稱，據信有超過一百萬少數民族穆斯林維吾爾人被迫進入再教育營。 學術界和獨立國際法庭的獨立實地研究也發表了類似的調查結果，毫不奇怪，中國官方媒體對這些調查結果提出了異議。

十多年前，《多德-弗蘭克法案》中包含了切斷「衝突礦產」（主要是黃金、鎢、錫石和鈳鉭鐵礦）國際貿易的條款，這些礦產來自叛亂分子控制的飽受戰爭蹂躪的東非地區，以減少對這些礦產的採購。獲得金融資源是國會和白宮首次認真嘗試，透過對企業管理供應鏈的方式製定規則，迫使美國企業成為海外政治變革的推動者。 

然而，在實踐中，現代全球供應鏈結構的異常複雜性以及各個垂直管道中固有的眾多參與者可能導致這種策略的執行不僅無能為力，而且會產生意想不到的有害經濟和政治後果。對改革目標地區其他各方的影響。

將試圖利用供應鏈授權解決非洲「衝突礦產」問題所面臨的挑戰與處理中國對待新疆維吾爾人的方式所面臨的挑戰進行對比是有啟發性的。 與非洲的情況一樣艱難，在中國取得明顯進展將更加困難。

以下是一些原因。

截然不同的法律架構、監管實施與執行機制

《防止維吾爾族強迫勞動法》“ 建立一個 反駁推定 每 任何 運往美國的產品全部或部分來自中國新疆地區，是在北京的指令下透過強迫勞動生產的。 因此，除非另有證明，否則所有此類進口到美國的產品都被視為非法。 具體來說，企業必須向美國海關和邊境保護局（CBP）證明，來自新疆以及可能來自中國其他地方的產品不是透過強迫勞動生產的。 這並不是無關緊要的舉證責任：估計每年進口到美國的服裝中有 20% 含有一些來自新疆的棉花。

儘管針對中國的法律的實施條例目前正在起草中，並且在最終確定之前將有一個徵求意見期，但新法規將“多德弗蘭克法案”中關於非洲的“多德弗蘭克法案”所體現的可以說更理性的方法提升到了一個完全不同的水平。 “衝突礦物。” 在後一種情況下，企業 必須揭露 向證券交易委員會 (SEC) 他們的供應鏈包含「衝突礦物」的程度（如果有）， 源自剛果民主共和國 (DRC) 和特定鄰國（所謂的「涵蓋國家」）。

即便如此，人們所希望的對潛在「衝突礦物」的地點來源進行最終鑑定的成功率卻很低。 在 48 年至 2014 年間提交文件的公司中，只有 2019% 能夠報告關於衝突礦物是否來自剛果民主共和國或鄰國、或來自廢料或回收來源的初步認定。  

坦白說，考慮到全球礦產行業國際供應鏈的結構和運作的複雜性，這並不令人意外，因為原材料產品一旦開採後往往會發生重大轉變。 再加上交戰叛亂團體主導的事態，使得追蹤礦物的來源變得極為困難。 這是一個有利於「市場機制」有意義運作的艱苦環境——尤其是那些外國公司可以依賴的機制來做出其礦物「無衝突」所需的決定。  

雖然最初遵守多德弗蘭克法案確實帶來了相當大的成本，但隨著時間的推移，該過程變得更加常規化，從而減少了報告費用。 但該法律確實產生了意想不到的後果：它催生了一個由諮詢機構組成的新家庭手工業，這些機構專門評估和記錄受多德-弗蘭克法案監管要求約束的供應鏈的組成。

儘管東非「衝突礦產」供應鏈的監管情況已變得十分複雜，但與外國公司為可靠地識別哪些產品（例如棉花）含有元素（全部或全部含有元素）所付出的努力相比，它可能顯得相形見絀。部分來自新疆。 畢竟，在中國，軍隊、警察和其他國家機關（實際上）無所不在，包括大規模部署電子監控，尤其是在新疆。 這將使公司追蹤產品來源的嘗試變得極其困難（如果不是不可能的話），甚至對國內人員造成潛在危險。

當地利益相關者的對比以及政府當局的結構和有效性

試圖用來自非洲的「衝突礦產」來推動跨國公司的供應鏈，與糾正中國維吾爾人的待遇之間最顯著的區別之一是，後者是由官方政府政策推動的。  

這不只是任何政府的政策：人們很難想像現代任何一個共產主義政權都擁有北京、特別是習近平領導下的在全國範圍內行使的廣泛權力。 事實上，習近平最近有能力修改中國憲法，賦予他的權力可以與毛澤東相媲美，甚至超過毛澤東，這表明他似乎已經利用了該國1.4億人民的非凡忠誠。  

習近平當然也有不同意見：人們只需要在中國待上一段時間，與互信程度很高的親密朋友進行坦誠、私下的討論即可。 但他對新疆穆斯林對中國構成內部安全威脅的國家敘事的控制不應被低估。 總而言之，習近平巧妙地利用維吾爾族的存在來宣揚強大的民族主義，以達到他自己的目的。

事實上，習近平在「維吾爾問題」問題上說服中國公眾的方式遠遠超出了習近平本人在演講和電視演講中所說的內容。 習近平透過對主導中國經濟的國有企業（SOE）的生產決策（包括選擇使用的投入品）進行監管而掌握的政策槓桿是全面的。 北京透過決定商店銷售哪些產品來控制國內消費者的選擇，包括向中國消費者提供外國公司生產的商品的程度，也是如此。

除非習近平對權力的掌控發生大規模改變， 中國的治理體係是統一的、鐵的.  

這就是美國或國際社會其他國家在改變中國對維吾爾族人口的政策方面所面臨的挑戰的複雜性：雖然改變的目標很容易確定，但以北京為基地並滲透到全國各地的國家政府機構是習近平的在民間社會和國有企業中掌控控制和宣傳手段將使在新疆（或該國其他地方）經營的美國公司幾乎不可能遵守華盛頓的新法律。 他們將面臨選擇，要么無視法律（大概不太可能），要么退出適用法律的行業，將市場份額讓給其他外國公司或中國公司。 沒有什麼能讓北京更高興了。

事實上，面對華盛頓新法律的通過，來自新疆的商品供應不僅被美國公司從貨架上撤下，這並不奇怪。 內 中國，從而剝奪了他們的銷售收入，但北京方面也威脅要對這些公司的中國業務處以經濟處罰。

說新法律將考驗美國公司及其股東遵守美國在華法規的“商業愛國主義”，這是一種輕描淡寫的說法。  

這與剛果民主共和國東部省份在有價值礦產開採的准入、控制和收入方面的情況截然不同。 在東非，情況恰恰相反，而不是像中國那樣存在易於識別的政府對應機構（例如現在的情況）： 治理真空.  

剛果國民軍和各種武裝反叛團體的派別，包括解放盧安達民主力量和代表國家保衛人民大會黨，正在對礦產進行掠奪，這些礦產通常是由兒童開採的。盧安達民兵組織。 官方政府實體擁有最低限度的控制權。

毫不奇怪，其結果是經濟環境喪失了可以合理開展國內或國外業務的投資條件； 剛果民主共和國當地公民的貧困； 以及金沙薩國家政府金庫中礦產收入的大量流失。  

人們可能會認為，儘管剛果民主共和國境內的一些人從這場衝突中獲利——並且不乏證據表明腐敗在該國某些地區根深蒂固——但大多數國內民眾仍會與這些努力結盟，包括來自國外的民眾。 ，為和平、經濟穩定和成長創造條件。 然而，如上所述，即使在這樣的環境下，引導外國公司利用供應鏈作為實現這種變革的工具的機制也不是很有效。

雙邊與多邊方法

美國在很大程度上是唯一制定了監管私人公司供應鏈以禁止從新疆進口的製度的國家。 儘管由於上述原因，對這一戰略的依賴可能有限，但仍然有爭議的是，如果美國利用這一戰略對中國採取雙邊方針，如果該戰略是多邊結構的話，可能會更加有效。  

回想一下川普政府的對華貿易政策。 雖然失敗的原因很多，但核心還是川普的堅持。 馬諾到馬諾 與習近平——這是雙邊的。 在很大程度上，這是川普狹隘觀點的產物，即所有商業交易都類似於完成房地產交易，這當然構成了他一生的職業名片。  

當然，現實是，在當今的全球化經濟中，國際供應鏈和貿易流動是多層次且複雜的。 程序或政策的修改通常需要許多參與者以集體、多邊的方式採取行動。 這是 2022 年，而不是 1822 年。

也許，如果國會和拜登團隊真正有興趣讓新法律產生影響，他們可能會與盟友在這項事業上合作。  

為此，在一個相關領域正在利用集體範式：對參與執行該國維吾爾政策的某些中國高級官員實施制裁。 美國、英國、歐盟和加拿大等國已採取旅行禁令和資產凍結等協調行動。

目前，被針對的中國官員包括一名前中共新疆政工委書記，據信他是維吾爾族拘留計劃的策劃者； 新疆生產建設兵團團長； 現任新疆自治區公安廳長。 儘管如此，歷史表明，將制裁重點放在個人身上不太可能對「不良行為者」國家製度化的有害政策產生有意義的改變。  

相較之下，為緩解非洲衝突礦產問題而製定的供應鏈政策越來越以集體為基礎。

除美國、英國和歐盟外，其他一些經合組織國家也實施了衝突礦物報告做法。 中國、印度和阿聯酋等一些非經合組織國家也推出了類似的製度，儘管複雜程度和嚴格程度有所不同。

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在全球範圍內，應該存在並且在大多數情況下存在很少的分歧，即使用強迫勞動，無論是針對某些種族，還是針對兒童等年齡組，都是應受譴責的。 對於強制對一個國家的部分人口進行再教育、灌輸或再文化化的製度也可以這樣說。

當然，挑戰在於找到消除此類做法的最有效、最快捷的途徑。 當然，這是對負責執行的人員和機構施加嚴格壓力和抑制的問題。 然而，解決方案不太可能是一刀切的方案，因為這種行為的根源是根深蒂固的，而且其長期存在是由多維的社會和政治複雜性所推動的。