最高法院為 EPA 清潔空氣規則的未來蒙上陰影，威脅氣候目標

SCOTUS 的裁決可能會阻礙應對氣候變化、影響能源投資和增加監管風險的努力

美國最高法院今天大幅削減了環境保護署監管燃煤電廠溫室氣體 (GHG) 排放的權力。 在煤炭生產州和化石燃料公司的勝利中，法院裁定國會沒有授權 EPA 根據旨在將發電從煤炭轉向清潔天然氣和可再生能源。 《清潔空氣法》第 111(d) 節允許 EPA 僅規範個別工廠的行動，而不是強制要求電力部門採取措施。 6比3的裁決，在 西弗吉尼亞等人。 與環境保護署等。 （案件編號：20-1530），限制 EPA 對獨立發電廠的排放進行監管，而無需使用更廣泛的工具來迫使電網轉向更清潔的電網。 該裁決可能會阻礙應對氣候變化的努力。 它還可能影響對能源資產的投資，包括可再生能源，並造成更多的監管不確定性。

挑戰舊氣候規則以阻止未來規則

這個複雜的案件涉及環境和行政法問題，由法院裁決，儘管有爭議的法規——美國總統巴拉克奧巴馬的 2015 年清潔能源計劃——從未實施，後來被廢除。 法院本可以拒絕審理西弗吉尼亞州、其他州和化石燃料公司提起的案件，理由是，由於目前沒有製定監管計劃來挑戰，因此不存在易受爭議的“案件或爭議”。法院判決。 廢除先前的電廠溫室氣體減排監管制度使挑戰變得毫無意義，挑戰 EPA 預計將頒布的任何規則以取代先前的計劃的時機尚不成熟。

相反，法院採取了不同尋常的步驟， 證明書，在 2022 年 XNUMX 月的口頭辯論中提出了一系列問題，這些問題涉及監管權和國會在未來案件中的執法權授權等更廣泛的問題。

儘管 EPA 沒有執行清潔能源計劃並且正在製定新的規則，但 西弗吉尼亞州與環保署 儘管如此，根據首席大法官約翰·羅伯茨的多數意見，該案是可以審理的。 他說，西弗吉尼亞州和其他州有權起訴 EPA，因為他們受到“要求他們在其境內更嚴格地管制發電廠排放”的規則（即使不再執行）的損害。 他補充說，儘管 EPA 已表示無意恢復舊的清潔能源計劃，但此案並沒有實際意義，因為“不能完全清楚地表明，所謂的不法行為不能合理地預期會再次發生”，而且政府還沒有承擔了舉證責任，即未來的規則制定不會“重新實施基於發電轉換的排放限制”。

EPA 的清潔能源計劃

實施 2015 年清潔能源計劃的 EPA 法規，在 西弗吉尼亞 案，於 2015 年 111 月根據《清潔空氣法》第 2015(d) 條發布。 XNUMX 年的法規設定了特定州的目標，並授予各州確定如何最好地減少溫室氣體排放的權力。 這種聯邦與州之間的協調是清潔空氣法案規則的典型特徵。 各州可以通過平衡計劃的三個組成部分中的每一個來實現符合 EPA 指令的減排：

1. 通過降低工廠的熱耗率（例如通過將燃氣與煤混燒）以及以其他方式減少工廠特定的排放來提高化石燃料發電廠的效率；

2. 將發電廠從煤炭轉向天然氣，從而減少該州發電資源組合中的溫室氣體排放； 和

3. 全州範圍內的轉變以增加可再生能源產能，從化石燃料過渡到可再生能源，通過提高效率來減少能源需求，或引入限額交易機製或採取其他措施來降低電力的碳強度網格。

法院在 西弗吉尼亞州與環保署 減少了第二個和第三個構建塊。 法院稱，一項要求各州在全系統範圍內減少其電網平均溫室氣體排放量的規則超出了國會根據《清潔空氣法》賦予美國環保署的權力。

監管機構和司法審查範圍

儘管該裁決削弱了 EPA 在新排放規則中應對氣候變化的能力，但對於環保主義者來說，情況可能更糟。 在審查 EPA 根據《清潔空氣法》管理溫室氣體排放的權力範圍時，法院可以選擇走多遠。

法院沒有推翻那些確立了 EPA 根據《清潔空氣法》第 111 條規範溫室氣體排放能力的先例。 它只是束縛了 EPA 的手腳。 美國政府早就認定溫室氣體排放正在污染大氣並對人類環境造成重大而有害的影響。 2007 年，在 馬薩諸塞州與環保署美國最高法院認定，EPA有權根據《清潔空氣法》將二氧化碳等溫室氣體作為“空氣污染物”進行監管。 依託於 馬薩諸塞 案例和其他先例，法院已接受這一立場作為既定法律。 正如埃琳娜·卡根大法官在她的異議中指出的那樣 西弗吉尼亞 案例中，“清潔空氣法第 111 條指示 EPA 對任何‘導致或顯著導致空氣污染’和‘可能合理預期會危及公共健康或福利’的物質的固定來源進行監管。 42 USC §7411(b)(1)(A)。”

國會頒布的法規授予監管機構實施法律的權力。 與機構在正式規則制定過程中採用的調查結果、程序、標準和機制相比，法規必然沒有那麼具體。 法院保留了 雪佛龍 原則（可追溯到 1984 年的一個案例），法院傳統上在解釋他們管理的法規時尊重聯邦行政機構，但法院表示這種尊重在這種情況下是不合適的。 大多數人表示，由於 EPA 對能源部門的監管沒有得到國會的明確授權，因此 EPA 必須指出其在做出“具有重大經濟和政治意義的決定”時所聲稱的權力的“明確的國會授權”。 這是法院要確定的“重大問題”，它在法規中沒有發現這樣的“明確授權”。 異議人士強調，“重大問題學說”通常用於當重大機構行動與國會的指示背道而馳時，清潔能源計劃沒有這樣做，因此尊重 EPA 是適當的。

該裁決對氣候監管的影響

EPA 監管溫室氣體排放的能力是美國實現其長期氣候目標的關鍵因素。 儘管作為西弗吉尼亞案主題的奧巴馬總統通過的清潔能源計劃從未完全實施，但拜登政府有望在今年發布自己的溫室氣體減排法規。 EPA 如何促使各州從污染性發電來源（如燃煤發電廠）轉向更高效的燃氣熱電聯產設施，尤其是可再生能源，這在很大程度上取決於政府和國會對今天法院判決的反應。

正如其他法院判決所確認的那樣，EPA 有權監管溫室氣體排放和（自 1971 年以來）火力發電廠。 2015 年清潔能源計劃旨在尋找最佳、成本最低的解決方案來減少發電廠的溫室氣體排放。 系統平均排放盡可能有效地分散整個電網的負擔。 EPA 先前已確定，如果聯邦環境法規僅限於工廠層面的變化而不是系統範圍的電網脫碳，則不可能將溫室氣體排放量減少到滿足氣候目標所需的水平。

拜登政府尋求到 2030 年將溫室氣體總排放量減少一半，到 2035 年使電力部門完全脫碳。發電占美國溫室氣體排放總量的 25%，其中 60% 來自燃煤電廠和大部分餘額來自燃氣發電。 只有交通部門貢獻了更多的溫室氣體，隨著向電動汽車的轉變，綠化電網將變得更加緊迫。

作為今天最高法院裁決的結果，未來 EPA 對發電廠排放的監管將更加昂貴且效率更低。 可能需要其他工具（例如對碳捕獲和封存或間接調節水或其他空氣排放的昂貴的新要求），除非國會採取行動允許 EPA 與州環境監管機構一起實施其他侵入性較小且更有效的解決方案. 眾議院通過的拜登總統的一攬子氣候和清潔能源立法在參議院仍然停滯不前。

更廣泛地說，法院今天的決定在未來的案件中產生了質疑，即法院應在多大程度上服從機構關於其權力範圍的決定，以及什麼構成國會的明確指示。 鑑於最高法院最近對該術語的其他裁決限制了證券法的行政執法和政府監管職業安全和公共衛生的權力，未來任何領域的聯邦法規都可能會減少司法尊重、更多訴訟和不太明確具有重大的經濟影響，也就是說幾乎所有的實質性法規。

事先訴訟——奧巴馬和特朗普的計劃相衝突

今天的決定並不是美國最高法院第一次審查清潔能源計劃。 法院，在 5 年 4 月 9 日的 2016 比 XNUMX 裁決中 西弗吉尼亞州等。 與 EPA, 批准了 2015 年清潔能源計劃的不尋常緊急中止，暫停其實施，而該案挑戰 EPA 的規定，正在 DC 巡迴上訴法院待決。 從那時起，該計劃從未執行。 特朗普總統於 2017 年 2015 月簽署的一項行政命令要求 EPA 審查 2019 年清潔能源計劃，並導致在 XNUMX 年採用新規則——經濟適用清潔能源 (ACE) 規則。 不受中止限制並聽取了 西弗吉尼亞 案情，讓特朗普政府有額外的時間來實施其替代計劃（而不是簡單地廢除 2015 年清潔能源計劃），因為正如法院所確認的那樣，美國環保署既有法定權力，也有責任監管溫室氣體排放根據《清潔空氣法》。 EPA 的法律問題是（現在仍然是）如何監管排放，而不是是否這樣做。

特朗普政府試圖用更有限的 ACE 規則取代奧巴馬清潔能源計劃的嘗試最終失敗了。 特朗普政府的 2019 年 ACE 規則廢除並取代了 2015 年由奧巴馬總統領導下的 EPA 實施的清潔能源計劃。 2019 年 ACE 規則省略了許多措施——比如鼓勵各州考慮“總量控制和交易”碳市場，或者將發電從煤炭轉向天然氣，從化石燃料轉向風能和太陽能以及其他可再生能源——這些都是奧巴馬總統的 2015 年清潔能源計劃。 2019 年 ACE 規則明顯將 EPA 對溫室氣體排放的監管範圍限制在單個固定源（獨立的燃煤發電廠），而不是“圍欄外”的系統性計劃。 2019 年 ACE 規則延長了各州提出計劃以實現排放目標的時間表。 2019 年 ACE 規則還大大縮小了發電商需要採取的補救措施，其中一些措施可以說根本不會減少二氧化碳的淨排放量。

DC 巡迴上訴法院駁回了 西弗吉尼亞 2015 年 17 月 2019 日，即 EPA 取代奧巴馬政府 2015 年清潔能源計劃的新 ACE 規則生效後十一天，該案對 XNUMX 年清潔能源計劃提出質疑。 這一連串的事件導致了幾起案件的合併、複審申請以及今天最高法院的裁決。

與此同時，19 年 2021 月 XNUMX 日，在 美國肺臟協會等。 與 EPA是， 美國哥倫比亞特區上訴法院撤銷了負擔得起的清潔能源規則 特朗普政府領導下的環保署於 2019 年 XNUMX 月通過了該案。該案是迄今為止影響國內能源部門溫室氣體排放監管的最後一項重大法律決定。 DC 巡迴上訴法院在其 美國肺臟協會 該決定發現，EPA 廢除 2015 年清潔能源計劃和採用替代 2019 年規則都存在法律缺陷，並指出 EPA 2019 年“對監管框架的修訂以減緩減排過程是武斷和反复無常的”。 根據其“危害發現”，EPA 必鬚根據《清潔空氣法》規範溫室氣體排放。

中的決定 美國肺臟協會 案例重申了 EPA 2015 年的發現，即發電廠的碳排放導致或顯著加劇了大氣溫室氣體污染，可以合理地預期這會危及公眾健康和福利。 根據 DC 巡迴法院的說法，EPA 運用其專業知識，以法定語言確定“通過應用最佳減排系統可實現的排放限製程度”，“已得到充分證明”。 該系統必須“考慮到實現此類減排的成本以及任何非空氣質量健康和環境影響以及能源需求[。]”一旦 EPA 確定了最佳減排系統，EPA 將確定減排量現有源應能在該系統應用的基礎上實現並採用相應的排放準則。

隨著最高法院的新裁決 西弗吉尼亞 在今天的情況下，EPA 可用於減少電力部門排放的工具要少得多。

能源轉型：煤炭到天然氣再到可再生能源

清潔能源計劃旨在到 32 年將現有化石燃料發電廠的二氧化碳排放量相對於 2030 年的水平減少 2005%。 無論如何，這些目標都實現了，部分原因是許多州自願遵守 EPA 的要求，就好像 2015 年的規則已經生效一樣。 競爭技術的價格下跌是能源轉型更為關鍵的經濟驅動力。 有利於電力部門脫碳的公共政策，使可再生能源技術更便宜、可擴展和更可靠，從而加強了成本節約，就像順風一樣。 天然氣價格低、風能和太陽能發電廠的建設成本顯著降低，以及新的可再生能源投資（主要是可再生能源投資組合標準、稅收抵免、輸電升級、淨計量和存儲）的州和聯邦法規和激勵措施共同加速從煤炭到清潔電網的“能源轉型”。

具體而言，面對從 2008 年到去年的持續低天然氣價格，煤炭對於大量發電而言已變得不經濟。 美國的燃煤發電在 2007 年達到頂峰。過去，公用事業公司淘汰了超過 546 座發電廠（包括超過 100 吉瓦的公用事業規模燃煤發電能力），其中大部分是在 1970 年代和 1980 年代建造的老化發電廠十年。 根據美國能源信息署的數據，到 1 年，至少有四分之一的剩餘燃煤電廠（在剩餘的總發電量約為 4 吉瓦的機組中，約佔總發電量的 200%）將退役，即使沒有新的聯邦溫室氣體 (GHG) 排放限制。

這些舊的燃煤電廠正在被新的燃氣或可再生髮電廠所取代。 燃煤發電廠的退役伴隨著新的、更高效的天然氣發電廠的建設或重新供電。 今天，278 吉瓦的聯合循環燃氣發電廠是美國流行的發電技術，而且還在計劃更多，特別是在德克薩斯州、賓夕法尼亞州和俄亥俄州。

天然氣只是故事的一部分。 隨著天然氣價格（Henry Hub）從 1.63 年 2020 月的低點 3.26 美元/百萬英熱單位上漲到一年前的 6 美元再到今天的 39 美元以上，可再生能源通常是邊際成本最低的發電機，導致總千瓦的份額略有下降- 天然氣產生的小時數從 2020 年的 37% 提高到 2021 年的 XNUMX%。

儘管勞動力市場緊張，可再生能源已成為大生意和就業增長的驅動力。 美國太陽能行業在 17,212 年增加了 2021 個工作崗位，比上年增長 5.4%。 超過 3 萬個工作崗位，佔能源工作崗位總數的 40%，支持在風能、太陽能、電動汽車 (EV)、能源存儲、輸配電和能源效率等多個行業將美國的碳排放量降至零。 美國能源部 (DOE) 美國能源和就業報告 (USEER) 本週發布.

風能和太陽能等非水電可再生能源在全國總發電量中所佔的份額已從 5 年的不到 2012% 飆升至今年的 15% 以上，並繼續快速增長。 目前在美國運營的大約 70 吉瓦的現有太陽能發電容量預計將在未來幾年翻一番。

過去兩年新增發電能力的絕大部分是風能和太陽能發電廠，預計這一趨勢將持續下去。 許多新的公用事業規模太陽能項目包括電池存儲，以提高這種間歇性資源的可用性。 已經在歐洲和亞洲建立的海上風電終於在美國大規模起飛，在東北大西洋沿岸正在開發非常大的項目，併計劃在北卡羅來納州和加利福尼亞州進行新的租賃拍賣。

太陽能的挑戰：貿易政策和供應鏈

新太陽能裝置的快速發展受到通貨膨脹、勞動力市場緊張、供應鏈挑戰和貿易執法行動的挑戰。 由於國內製造能力相對缺乏，大部分太陽能設備都是進口的。 全球低成本的領導者是中國。 自 2012 年以來，進口的中國太陽能設備一直受到各種關稅的影響， 30年對進口晶體矽光伏（CSPV）電池和組件徵收2018%關稅.

這些關稅已經計入新項目。 然而，自 1 年 2022 月 XNUMX 日起，由於商務部所謂 生長素 規避對柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南製造商進口太陽能設備的貿易調查，其中許多製造商使用中國組件。 6 月 24 日，小約瑟夫·R·拜登 (Joseph R. Biden, Jr.) 宣布暫停對太陽能電池板、電池和組件徵收 XNUMX 個月的反傾銷稅和反補貼稅。 生長素 查詢，這影響了占美國太陽能電池進口量 80% 的四個東南亞國家的進口。 美國太陽能行業鬆了一口氣。

今天，有消息稱，另一項政府行動威脅到進口太陽能設備的供應鏈。 中國約佔全球太陽能級多晶矽產量的 80%，這是太陽能光伏 (PV) 面板的重要組成部分。 據報導，美國海關和邊境保護局本週開始扣留無法顯示用於製造多晶矽的石英岩的供應鏈文件的光伏組件。 維吾爾族強迫勞動預防法，在 XNUMX 月份幾乎一致通過了國會， 於 21 年 2022 月 XNUMX 日生效.

對能源投資的影響

最高法院在 西弗吉尼亞州與環保署 可能對能源和氣候相關綠色技術的私人投資產生顯著影響。 有兩個因素是預測法院裁決的潛在市場影響的關鍵。 首先，如果 EPA 現在必須在法院建議的狹窄泳道內監管溫室氣體排放方面更具創造性，那麼現有火力發電能力和相關上游化石燃料資產的估值可能更具挑戰性。 在目前的市場上，增加發電能力的投資仍然絕大多數有利於可再生能源和更高效的聯合循環天然氣發電機。 其次，各種投資可能會減少——未來項目的訴訟風險可能會增加——以至於最高法院在本項裁決和其他裁決中通常對監管機構的法定權力範圍造成了模糊不清。 法律的變化、新法規或機構權力的不確定性以及對司法支點的恐懼：這些政治風險可能會影響跨行業的投資。

預計未來十年對風能和太陽能的大規模投資——以及儲能、分佈式發電和升級的輸電設施——以滿足不斷增長的電力需求，這與經濟增長、交通運輸部門的脫碳、經濟數字化程度的提高相吻合，以及在面對極端天氣時需要增強關鍵基礎設施的彈性。 核電的長期作用仍然不確定。 儘管如此，將需要新的、更清潔的發電廠來補償老舊、效率較低、污染嚴重的火電廠的計劃退役。 這些退休可能會繼續。 新技術、投資者的 ESG 要求、國家環境法規以及與天然氣和可再生能源相比煤炭面臨的經濟挑戰：這些因素將繼續推動能源轉型。