是時候廢除分區了嗎？ 新書成為案例

在美國許多城市，住房 太貴了。 紐約、舊金山等沿海城市的房價是出了名的離譜，但即使是納什維爾、丹佛等內陸城市房價也在快速上漲。 研究 表演 分區是造成美國高住房成本的一個重要因素，在一本新書中， 任意線： 分區如何破壞美國城市以及如何修復它前紐約市規劃師 M. Nolan Gray 令人信服地指出，城市應該廢除分區規劃。

在討論分區問題之前，格雷（充分披露：格雷是朋友，有時 合著者）告訴讀者什麼是分區，什麼不是。 分區將土地用途分為三大類——住宅、商業和工業——以及眾多子類別，並規定密度。 分區不是建築規範、歷史保護、細分條例、設計審查、環境法規或綜合規劃。 這些都是地方政府用來塑造建築環境的工具，但它們不是分區。

預先明確界定分區非常重要，因為如果人們認為廢除分區是地方官員減輕城市生活滋擾的唯一途徑，那麼廢除分區的想法可能顯得激進。 但正如格雷所解釋的那樣，儘管分區對城市的形態有很大影響，但它對提高城市的宜居性幾乎沒有作用。

這本書分為三個部分。 第一部分解釋什麼是分區以及為什麼建立它。 第二部分提出了對分區的四種批評：它增加了住房成本，降低了經濟增長，煽動經濟和種族隔離，並強制擴張。 第三部分討論當前的分區改革努力和早期成功； 提出廢除分區的理由； 並考慮在沒有分區的世界中城市規劃會是什麼樣子。

分區簡史

格雷提醒我們，分區是相對較新的事情。 第一個分區代碼於 1916 年在紐約市製定，距今僅 100 多年。 然而城市已經存在了數千年，那些未進行分區的城市的官員和居民必須在沒有分區的情況下應對困擾現代城市生活的所有問題——噪音、污染、廢物處理、擁堵。 分區是否為地方官員提供了一種新的、更有效的方法來改善城市生活？ 格雷說，事實並非如此。

格雷解釋說，雖然城市生活的麻煩過去和現在都太真實了，但分區很快就從解決傳統麻煩的工具轉變為更邪惡的東西——一種將人們排除在某些種族、收入階層和理想地區之外的職業的方法。

作為一個例子，格雷提到了加州伯克利的分區條例，該條例是在紐約市的分區條例之後不久制定的。 它包含該國第一個單戶住宅區。 表面上是為了保護社區特色和限制擁堵——現代分區支持者的常見做法——它禁止了公寓和經濟公寓等更經濟適用的住房選擇。

它還禁止中國洗衣店等企業在居民區經營。 雖然不是既定目標，但這一規則很方便地使中國移民遠離了更富裕的當地人，因為當時大多數人都住在離工作地點很近的地方，這樣他們就可以步行去上班。

這兩個想法——優先考慮獨立式單戶住宅並禁止大多數企業進入住宅區——成為現代分區條例的支柱，繼續促進收入和種族隔離。

格雷對聯邦政府在促進地方分區方面的作用的描述尤其富有洞察力。 1923 年，只有 218 個城市製定了分區條例。 到 1936 年，已有 1,000 多個地方政府採用了區劃。 聯邦官員，例如當時的商務部長赫伯特·胡佛，幫助推動了分區的快速擴張，因為他們希望建立一個廣泛擁有住房的社會，以恢復“民族特徵”並支持建築業。

為了進一步實現他的目標，胡佛組建了城市規劃和分區諮詢委員會。 該委員會由當時規劃運動的幾位明星組成，其中包括傑出的景觀設計師Frederick Law Olmstead Jr.。該委員會起草了《標準分區授權法案》(SZEA)，這是各州可以採用的示范立法，授權市政當局製定地方分區條例。 SZEA 得到胡佛和委員會的大力推動，到 1930 年，當時的 35 個州中有 48 個州實施了立法（通常以 SZEA 為藍本），允許地方政府實施分區。 後來，聯邦政府將分區條例作為聯邦住房管理局援助和其他聯邦撥款和貸款的條件，進一步鼓勵分區。

分區成本高昂

本書的第二部分解釋了分區引起的四個問題。 首先，分區會增加住房成本。 正如格雷所解釋的那樣，限制住房密度的分區規則，例如最小地塊面積、多戶住房限制、高度限制和最低停車要求，都 減少供應 住房。 當住房供應無法跟上需求時，價格就會上漲。 簡而言之，這就是該國每個昂貴城市的每個昂貴社區所發生的事情。

格雷討論的第二個成本是分區對國家的負面影響 經濟增長。 當人們無法搬到有更多就業機會和更高工資的城市時，整個國家都會受到影響。 如果人們有能力搬家，我們就會失去他們生產的商品和服務，並且通過將人們困在工資較低和機會較少的地方，我們不可避免地最終會在社會安全網計劃上花費更多的錢。

接下來，格雷描述了分區如何鼓勵隔離。 早期的分區法規包含明確的種族語言，但在法院裁定此類語言非法後，明確的種族限制被其他限制所取代，這些限制基本上達到了相同的結果。 分區規則限製或禁止建造更便宜的公寓、雙層公寓或三層公寓，而是要求人們購買大面積的單戶住宅，這阻礙了低收入人群在許多社區購買住房。 由於黑人、西班牙裔和其他少數群體的平均收入曾經並且仍然低於白人，這些規則導致了至今仍存在的廣泛的種族和收入隔離。

最後，分區鼓勵城市擴張，從而損害環境。 格雷講述了他計劃期間關於這一點的一個故事。 一位開發商提出了一個項目，將一棟舊醫院大樓改造成一棟公寓樓，一樓設有醫療辦公空間，並設有大約 140 個收入限制單元和 220 個市場單元。 該地點靠近交通，因此很多人可以住在大樓里而無需汽車。 正如格雷所寫，“從規劃的角度來看，這是一個灌籃。” 儘管如此，一些當地人利用重新分區過程堅決反對該項目，認為新開發項目會損害環境。

增長對環境不利的觀點在更多發展的反對者中很常見，但正如格雷解釋的那樣，更密集的發展對環境更好。 它使人們更容易步行或騎自行車前往目的地，從而減少對汽車的需求以及隨之而來的排放。 與獨立的單戶住宅相比，公寓和復式住宅需要更少的能源來供暖和製冷，因為這些單元通常較小，暴露在外面的牆壁也較少。 最後，更密集的開發減少了城市邊緣新開發的需求，這意味著更多的森林、公園和開放空間。

如何廢除分區

在解釋了分區的巨大成本之後，格雷回到了他的主要論點——廢除分區的必要性。 為了表明廢除分區不會導致災難，格雷轉向休斯頓，這是美國唯一沒有傳統分區的大城市。

正如格雷解釋的那樣，休斯頓的土地使用很大程度上遵循其他城市的模式——企業位於主幹道上，房屋位於較安靜的住宅區，公寓通常位於混合用途社區，重工業用途遠離住宅區。 這是因為價格體係自然地配置了休斯頓稀缺的土地， 做工作 其他城市規劃部門的意見，但沒有不利的副作用。 因此，休斯頓與分區城市一樣宜居，但價格更便宜，因為沒有分區限制，住房供應可以滿足需求。

格雷建議其他城市可以採取兩個步驟來變得更像休斯頓。 首先，市政當局應要求分區條例定期在選舉年的全民公投中得到絕對多數的批准。 休斯頓居民曾在 1948 年、1962 年和 1993 年三次對分區進行投票，但每次都拒絕了。 如果其他城市允許居民對分區進行投票，我們可能會在其他地方看到相同的結果。

擔心房產價值的房主和需要投票的地方官員可能不願意自行實施投票要求，但由於州政府最終控制著地方政府可以做什麼，因此要求定期進行分區公投的州法律可以適當地迫使他們手。 在整本書中，格雷支持國家優先制定當地的分區規則，以克服當地的鄰避主義，州公投規則就是一個例子。

第二步是創建一個流程，允許最堅定的分區倡導者在其鄰近地區實施類似分區的規則。 休斯頓 做過這個，允許地區根據受影響的業主的投票選擇接受更嚴格的規則。 創建一個加強社區控制的選項可以安撫那些喜歡分區的居民，同時防止他們將自己的偏好強加於整個城市。

分區後的生活

那麼，如果沒有分區，城市規劃會是什麼樣子呢？ 格雷提供了一些想法。

規劃者應該擺脫分區執法的負擔，專注於減輕實際的外部性。 噪音、污染和擁堵是城市的現實問題，但分區並不是解決這些問題的唯一或最佳方法。 為各種外部因素（例如噪音規則）制定標準不需要傳統的分區。 規劃者和警察可以執行這些標準，而侵權法和調解服務可以在必要時裁決鄰居之間的糾紛。 除了執行法規之外，格雷還建議規劃者應該在調解過程中發揮作用。

取消分區也將使規劃者有更多的時間來進行實際的城市規劃——佈置街道網格，確保有公園空間，並確定學校和其他公共設施應位於何處以適應未來的增長。 為了確保他們的規劃有效，格雷建議規劃者應該收集和分析更多數據，例如通勤時間、空氣質量和房價。 人們能否在合理的時間內完成工作？ 人們有能力搬到城市嗎？ 這些問題應該佔據規劃者的時間，而不是公寓樓是否可以有兩層或三層，或者自助洗衣店是否是經批准的商業空間用途。

結論

總體而言，格雷的書是對住房和土地使用法規文獻的極好補充。 他清楚地診斷了分區造成的問題，並提供了合理的解決方案來改善美國城市使用土地的方式。 他作為執業規劃師的經驗強化了他的批評和建議。 雖然我並不完全同意——他關於維持中產階級化地區住房負擔能力的建議涉及政府對我的口味進行過多的干預——但這本書的主要論點是令人信服的：分區並沒有改善城市，而是主要被老居民用來排除新來者。 格雷是對的，我們應該廢除分區。 希望這個想法能夠在全國各地的城市中獲得關注。